FRONTEIRAS DE CONCORRÊNCIA E REGULAÇÃO – Inovações institucionais e inovações tecnológicas

Gestão Pública

FRONTEIRAS DE CONCORRÊNCIA E REGULAÇÃO – Inovações institucionais e inovações tecnológicas

É preciso sair da abstração e vagueza do conceito de inovação e aproximá-lo da realidade de gestores e gestoras

A inovação na gestão pública está na ordem do dia. A introdução ao tema frequentemente recorre à ideia de “desafio”: estratégias para inovar na gestão pública, entraves ou gargalos à inovação, capacidades estatais necessárias e assim por diante.

Esse tipo de abordagem se justifica plenamente: desenvolver ou fomentar o novo em aspectos da atividade estatal para atingir impactos relevantes não é tarefa trivial e o caminho para a criação de condições que lhe sejam favoráveis pode ser longo e tortuoso.

Ocorre que a adoção reiterada dessa perspectiva, que trata a prática de inovação como complexa corrida de obstáculos, arrisca distanciá-la daquele que é apontado como um dos pilares conceituais para sistemas de inovação: a normalização. Encarar a inovação como tarefa hercúlea, extraordinária, produz duplo efeito indesejado: de um lado, vicia o olhar e alimenta a impressão de que a inovação passa necessariamente por uma combinação virtuosa de novos processos, objetivos e meios; de outro, desconsideram-se exemplos exitosos de uma série de iniciativas de incorporação de novos elementos à gestão pública.

Desfazer a falsa oposição entre novo e normal passa, de um lado, pela busca por critérios para se identificar o que é inovação e, de outro, pela aproximação entre o conceito e a prática da gestão pública. É preciso sair da abstração e vagueza do conceito de inovação e aproximá-lo da realidade de gestores e gestoras – aqueles que com a caneta na mão tomam decisões cotidianas e frequentemente lidam com um trade-off entre a busca por melhores resultados e a elevação de riscos da atividade estatal. Essa aproximação é ainda mais importante se consideramos que não há uma definição amplamente compartilhada na literatura sobre o conceito de inovação.

A gestão pública, como a privada, se dá a partir de processos, entendidos, em sentido amplo, como uma série de decisões, interações e atos encadeados, conformados por regras, ambientes, valores e culturas organizacionais, que constituem o fio condutor da ação do Estado. A inovação pode ocorrer em diferentes etapas ou dimensões de tais processos, implicando descontinuidades de certos aspectos desses plexos de ação, a partir da inserção de novos elementos ou combinações que tenham potencial de alterar o equilíbrio vigente e, com isso, aprimorar os resultados obtidos. Assim, objetivos, ferramentas de gestão, arranjos organizacionais, fluxos informacionais, formas de tomada de decisão, configurações de processos, modelos de governança e de interação entre atores, regimes jurídicos, serviços, produtos, estratégias de comunicação: todos esses elementos, de modo isolado ou combinado, podem ser objeto de uma prática inovadora na atividade estatal.

Essa visão ampliada nos permite identificar a própria inovação como um processo transversal, sistêmico, contextual e cumulativo, que passa por aprendizados formais e tácitos, derivados da prática e da interação, aproveitando-se de trocas internas e externas que geram conhecimento e capacitação coletivos [1]. Nessa linha, nos indicou o caminho Diogo Sant’Anna ao destacar alguns avanços recentes do Brasil no tema da inovação pública: “[d]esde 2004, criamos ecossistemas de inovação da mais alta complexidade, muitos com incentivos públicos, o que tirou do empreendedorismo essa coisa mais ‘heroica’”.

A partir desses critérios, e inspirados no espírito realizador e inovador desse nosso querido amigo, sugerimos aproximar e relacionar duas concepções distintas de inovação na gestão pública, frequentemente tratadas de forma apartada na literatura: de um lado, a ideia de “inovação institucional”, na qual a inovação tecnológica aparece somente como uma espécie de um universo mais amplo e diverso, compreendendo inovações em processos, serviços, políticas públicas etc.; de outro, a visão mais restrita às políticas de ciência, tecnologia e inovação (CT&I), tratando as inovações tecnológicas não como espécie, mas como a própria característica distintiva de qualquer inovação desenvolvida ou incorporada pela atividade estatal[2].

Diferenciar e, ao mesmo tempo, aproximar essas duas categorias de “inovação” é relevante para que se possa trazer maior clareza conceitual ao debate e, ao mesmo tempo, iluminar os diversos caminhos possíveis de inovação na gestão pública, normalizando sua prática, sem nenhum tipo de exclusivismo.

De maneira resumida e esquemática, a distinção permite identificar os dois principais vetores de inovação que, de modo transversal e intersetorial, são operados a partir do Estado: 1) inovação institucional, que pode se traduzir em novos processos, serviços, conceitos, objetivos, modelos de governança ou políticas públicas; 2) inovação tecnológica, pela qual ocorre a adoção ou difusão de inovação tecnológica existente, via aquisição pelo Estado de produtos e serviços inovadores preexistentes, produzidos pela sociedade e incorporado a suas atividades; ou a geração de inovações tecnológicas, em que o Estado financia, estimula ou promove o desenvolvimento de novas soluções, produtos e serviços, ainda não disponíveis ou acessíveis nem mesmo no mercado, podendo ou não posteriormente incorporá-las a suas atividades.

A interface entre essas frentes de inovação é uma via de mão dupla, de modo que tanto inovações institucionais podem impulsionar inovações tecnológicas, como inovações tecnológicas podem figurar como catalisadores, partes integrantes ou desdobramentos de inovações institucionais, criando ciclos de retroalimentação positiva. Alguns exemplos ajudam a ilustrar essa dinâmica.

De um lado, como bem ilustra a publicação “Inovação em Cidades”do Fórum Inova Cidades [3], cuja pesquisa e redação foi liderada por Diogo Sant’Anna, a geração, incorporação ou difusão de inovações tecnológicas podem ser favorecidas por políticas institucionais amplas e transversais organizadas a partir de leis de incentivo à inovação (inovação em política pública), por formas e ferramentas jurídicas específicas de contratação e compra de inovação pelo poder público (inovação em processos administrativos), por uma nova cultura institucional e um novo padrão de relacionamento entre Executivo e órgãos de controle (inovação conceitual) ou, ainda, por laboratórios de inovação (inovação de governança), para ficar em alguns exemplos comuns. Outros casos ilustrativos remetem à recente aprovação do Marco Legal das Startups, com a publicação de editais de licitação usando a lei por entes públicos como a Petrobras, no Módulo Teste de Soluções; o município de Guaramiranga no âmbito do Programa ImpulsiONar; e a Emprel, do município do Recife, no âmbito do programa E.I.T.A..

De outro lado, inovações tecnológicas podem viabilizar, instrumentalizar ou incentivar, de múltiplas formas, a concepção e implementação de inovações institucionais. Uma plataforma tecnológica de interação com ofertantes ou de centralização da demanda de vários órgãos públicos por dado produto pode ser parte de uma nova política de compras públicas (inovação em processo administrativo). Uma nova tecnologia meteorológica pode permitir o desenvolvimento de ações e serviços públicos de apoio a agricultores para mitigar perdas decorrentes de eventos climáticos extremos (inovação em produtos e serviços). A criação de um portal digital para publicizar dados sobre a gestão pública pode facilitar diagnósticos e a calibragem de outras inovações institucionais (inovações em políticas públicas e governança). E assim por diante.

Enfim, embora tenham particularidades que justifiquem sua abordagem em duas vertentes distintas, inovação institucional e inovação tecnológica estão em constante interação e podem se reforçar mutuamente, embora seja possível se ter uma sem a outra. Aproximar as tipologias em cada uma dessas frentes do cotidiano da administração e jogar luz sobre suas interfaces são estratégias que podem contribuir para normalizar a inovação, especialmente da perspectiva de gestores e gestoras públicas.


[1] Sobre isso, ver: CASSIOLATO, J. E., LASTRES, H. M. M. Políticas de inovação e desenvolvimento. In: COUTINHO, Diogo R.; FOSS, Maria C.; MOUALLEM, Pedro S. B (orgs.) Inovação no Brasil: avanços e desafios jurídicos e institucionais. São Paulo: Blucher, 2017.

[2] Sobre tipologias de inovação pública, ver: SANO, Hironobu. Laboratórios de Inovação no Setor Público: mapeamento e diagnóstico de experiências nacionais. Cadernos ENAP, 60, Brasília, 2020.

[3] FÓRUM INOVA CIDADESInovação em Cidades: Desafios institucionais se experiências bem-sucedidas. Redação e Pesquisa VMCA Advogados (Diogo de Sant’Anna, Laura Arantes Quintino dos Santos e Frederico Haddad). Edição, revisão e supervisão técnica: Instituto Arapyaú. Março, 2020.

FLÁVIO MARQUES PROL – Sócio de VMCA, é doutor, mestre e bacharel em direito pela Universidade de São Paulo. Foi Fox Fellow no MacMillan Center for International and Area Studies da Universidade de Yale e Visiting Scholar no Institute for Global Law and Policy na Harvard Law School.
FREDERICO HADDAD – Advogado associado do VMCA, mestre pela Faculdade de Direito da USP e doutorando em Direito Econômico na mesma instituição

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Instituto Brasileiro de Direito, Conformidade e Normas Internacionais.